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梅州市：以特色创新立法赋能高质量发展

​——2023年市人大常委会立法工作回眸

在全国率先开展校园足球发展促进条例立法，在全省率先制定实施海绵城市建设管理条例，以站点融合方式创新推进立法联系点建设，扎实开展新兴领域立法调研……过去一年，市人大常委会积极探索创新新时代地方立法实践，交出了一份厚重的立法成绩单，为高质量发展注入法治动能。

紧扣地方特色 精细推进立法

目前，我国还未有一部以足球运动为主题的法律法规。梅州开展校园足球立法，是对我市校园足球打造新时代发展样板的一次创新实验。梅州是“足球之乡”，校园足球底蕴深厚，通过精准立法，创新青少年足球发展模式，解决体教融合、场地保障、青训和人才保障等方面问题，为中国足球发展提供“梅州经验”，可行必行。

于是，《梅州市校园足球发展促进条例》被市人大常委会列入2023年立法计划。该选题地方特色鲜明，得到省人大常委会法工委的肯定和重点关注，成为协助打造的精品良法之一。市人大常委会法工委结合多次征求意见、调研、改稿等情况，对条例反复打磨修改。2023年11月，市人大常委会对市政府提请审议的条例草案进行了第一次审议。

“小切口”立法，是地方人大立法新风向。市人大常委会坚持因地制宜、实用管用原则，围绕某一领域具体问题推动“小切口”立法。《梅州市海绵城市建设管理条例》就是市人大常委会着眼解决城市发展过程中个别地方出现的水环境污染、水资源紧缺、城市内涝等问题，助推梅州提升海绵城市建设水平而制定的。

“目前全省各地关于海绵城市建设管理只有‘办法’，没有‘立法’。可以说，我市制定《梅州市海绵城市建设管理条例》在全省开了先河。对梅州完善海绵城市建设长效机制，系统化推动海绵城市建设管理向‘先行示范’迈进，具有重要意义。”市人大常委会法工委负责人介绍，条例借鉴其他省、市先进做法，经过归纳、提炼和多方征集意见后研究起草。2023年7月28日，该条例获市八届人大常委会第十四次会议表决通过，经2023年9月27日省十四届人大常委会第五次会议批准，自2023年11月1日起施行。

去年，市人大常委会还聚焦绿美梅州生态建设，认真开展河道采砂管理条例、扬尘污染防治条例立法，修改农村生活垃圾管理条例、城市市容和环境卫生管理条例，以良法保障绿色发展。

创新站点融合 精准收集民意

基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着基层群众。设在大柘镇城西城南社区居委会的平远县人大常委会基层立法联系点，与该片区人大代表联络站一体化打造。

通过认真考察，当地人大邀请40名来自各行业的社区居民担任立法联络员和信息员，为立法联系工作提供群众基础和专业保障，畅通倾听民意“最后一公里”，做实履职为民“大文章”。

这是梅州人大推动站点融合建设创新实践的生动缩影。2023年，市人大常委会认真贯彻习近平法治思想，在全市选取48个人大代表联络站，以站点融合建设方式，叠加基层立法联系点功能，初步建立健全了功能集中的基层立法联系点，使立法民意“直通车”覆盖更广泛、类型更多样、作用更明显，进一步丰富了全过程人民民主的梅州实践。相关经验在全省介绍推广，并被《中国人大》杂志宣传推介。

“去年，市人大常委会创新打造了四大类基层立法联系点，体现‘四色’，一是在梅州中心城区和各县县城所在镇、经济发达镇，以及各工业园区打造以改善营商环境为重点，服务基层治理、城乡建设与管理等立法工作的‘金色’联系点；二是在美丽乡村建设成果突出、生态环境优美的乡镇或现代农业产业园内，打造服务生态文明建设立法工作的‘绿色’联系点；三是在古镇古村和历史文化资源富集的镇区，打造服务历史文化保护立法工作的‘古色’联系点；四是在革命遗址相对集中的地方，设立服务基层治理立法工作的‘红色’联系点。”市人大常委会相关负责人介绍。

开门立法，问计于民。市人大常委会把征求基层立法联系点意见建议作为常态，做到立法意见征集有的放矢。根据不同领域的立法，分别到不同功能的基层立法联系点开展立法调研、征求意见。如在开展校园足球发展促进条例立法时，到全国唯一拥有县级中超足球队的五华县水寨镇、横陂足球小镇等联系点调研、征集意见，更具针对性，有效减轻了基层负担。通过站点资金、场地、人员、工作“四融合”，避免重复建设等浪费资源现象，力促立法联络、普法宣传、执法监督等工作实现常态化、制度化。

聚焦新兴领域 转化调研成果

如何提高地方立法质量，做好立法调研，广听民声、广聚民意、广集民智是关键。过去一年，市人大常委会认真贯彻落实党中央关于在全党大兴调查研究的决策部署，按照市委的统一部署，聚焦新兴领域重点领域，扎实开展立法调研。

去年,《梅州市优化营商环境条例》成为我市立法预备项目。市人大常委会围绕市委实施“百千万工程”、发展实体经济、推动经济高质量发展，提前介入条例起草工作，认真开展优化营商环境立法调研，多次和市发展改革局研究讨论，召开立法工作协调会、专家论证会，结合调研发现的问题和收集到的意见建议，以“人无我有，人有我特”精神，加强对法规起草工作的指导和论证，为今年确定《梅州市优化营商环境条例》为立法制定项目夯实了良好基础。

去年9月，市人大常委会开展“重点领域、新兴领域”立法专题调研。在调研过程中，部分企业反映我市新业态企业职工基本医疗保险（含生育保险）缴费负担较重。为此，市人大常委会专门组织调研组，深入市人社局、市医保局、市税务局、市邮政管理局、快递行业协会等进行调研了解，与部分企业代表座谈交流，发现当前我市企业职工医保缴费普遍存在数额偏高问题，于是形成了一份翔实的调研报告，转交市政府落实。值得一提的是，市政府高度重视，迅速组织市医保局、市财政局等相关单位对调研报告中提出的职工医保缴费相关问题和意见建议进行认真研究，并及时出台了阶段性降低企业和灵活就业人员职工基本医疗保险缴费费率政策，切实减轻企业和职工负担。

“围绕平台经济和新就业形态的发展，市人大常委会同样经过深入调研，针对新就业形态劳动者权益保障难点，提出了探索建立适合灵活就业群体的参保制度、相对灵活的劳动保护法规制度等意见建议，成为市委决策和上级立法的有效参考。”市人大常委会相关负责人表示。

梅州市人民代表大会2024-01-30

践行“全过程人民民主”是地方立法工作的根本遵循和实现路径

以岳阳市立法工作为例

践行全过程人民民主为新时代发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度指明了方向，也为包括立法在内的人大工作提供了根本遵循。近年来，岳阳市人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想，牢固树立“以人民为中心”的立法工作理念，积极拓展公众参与渠道，有效创新公众参与方式，广泛听取社会各方意见，将践行“全过程人民民主”贯穿于立法工作，赋予立法工作更大动能，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实在地方立法工作各方面各环节全过程。

自2015年获取地方立法权以来，岳阳市共制定地方性法规10部，其中程序性法规1部，实体性法规9部，为保护生态环境、增进民生福祉、改善城乡面貌等提供了重要的法制保障和制度供给，为地方立法工作探索了很多做法和经验，以生动实践丰富了全过程人民民主的时代内涵。

一、必须坚持党对立法工作的全面领导

党的领导是发展全过程人民民主、推进社会主义法治建设的最大政治优势和最根本保证。在地方立法实践中，岳阳市人大常委会主动接受市委对立法工作的领导，遵循党委领导下立法工作机制，紧紧围绕市委中心工作和全市发展稳定大局，通过立法程序把党的主张转化为人民意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，既从宏观上保证党委重大决策部署的贯彻落实，又从微观上促进经济社会各领域的发展。市人大常委会党组充分发挥把方向、管大局、保落实的领导作用和立法工作主导作用，主动向市委报送上一年度立法计划完成情况和本年度立法计划编制情况的报告，认真研究和解决立法工作中遇到的实际问题，立法规划、年度立法计划、拟通过的法规草案及立法工作中的重要事项，都按规定向市委请示报告，落实市委的要求和意见，确保立法工作方向不偏、重心不移、步调不乱，始终保持正确的政治方向。

二、必须体现“以人民为中心”的立法理念

民生无小事，枝叶总关情。全过程人民民主最广泛、最深厚的基础在人民，立法最终的落脚点是为了人民、造福人民。地方立法机构，要紧紧围绕党中央重大决策、地方党委重大部署、地方政府重点工作，聚焦人民群众对美好生活的需求，切实提高立法工作的精细化、准确度、实效性，多立一些好用、管用、能够解决实际问题的法律法规，为地方经济社会高质量发展筑牢法治根基。岳阳市人大秉持“人民至上”理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益贯穿立法工作始终，确保人民当家作主具体地、现实地落实到丰富多彩的政治生活和社会生活中去。近年来，先后制定出台了《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》《岳阳市机动车停车条例》《岳阳市农村村民住房建设管理条例》《岳阳市扬尘污染防治条例》等一系列具有“岳阳元素”“岳阳特色”的地方性法规，以高质量立法提升治理体系和治理能力现代化。如《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》于2019年3月1日起施行，当年，保护区管理局协调参与联合执法20多次，推动了保护区“多头管理”问题的解决。2020年，东洞庭湖监测记录到越冬水鸟共7目12科51种，达24万余只，所记录鸟类数量及种类为近10年之最，有力保护了东洞庭湖生态系统和生物多样性，以法律武器“守护好一江碧水”。

三、必须拓展人民群众参与立法的途径和渠道

立法的过程就是充分听取各种利益诉求，并对各种利益诉求进行合理平衡，取得最大公约数的过程，这是人民民主的真谛，也是提高立法质量的保证。岳阳市人大坚持开门立法、民主立法，从征集立法项目到拟订法规草案，从法规案提请审议修改完善到发布解读，都通过调查研究、基层走访，召开座谈会、立法评估会等途径，广泛征集或征求各方面意见建议，引导人民群众有序参与立法，有效保障人大代表充分参与立法。据统计，平均每部法律法规的出台要召开20次左右的各类会议，征求400－500条意见建议。在立法项目建议征集阶段，除了向各级政府及相关部门、各县市区人大、政府征集外，还把代表议案和建议作为立法项目的重要来源。如2017年市八届人大二次会议期间，岳阳楼区代表团向大会提交了《关于出台岳阳市城市规划区山体水体保护条例的议案》，市人大常委会经充分研究论证后列入立法计划，

2017年9月22日市人大常委会第五次会议审议通过了《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》，经湖南省第十二届人大常委会第三十三次会议批准通过。《条例》将112处一级保护、276处二级保护的山体水体涵盖在内，实现了“依法治水、依法护山”，成为了绿水青山、水墨丹青的“防护网”和“稳定器”。

四、必须发挥基层立法联系点的立法动能

立法联系点是基层群众直接参与立法活动的重要载体， 是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“民意直通车”，也是建立畅通民意表达机制，人民群众有序参与立法途径的有效方式。2022年，市人大常委会制定了《岳阳市人大常委会基层立法联系点工作规定》，授牌设立8个基层立法联系点，有律所、高校，有街道社区，既有法理理论研究也有具体社会实践。基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着基层群众，把立法活动拉近到群众家门口，让每一个想要参与进来的老百姓都能说得上话、出得了主意，极大地丰富了全过程人民民主的实践和内涵。在今后的立法过程中，将注重发挥立法联系点的重要功能，使立法部门能够及时了解基层对立法工作的意见建议，让人民群众和有关政府部门互动沟通更加便捷和高效，有效推动立法质量不断提高。

五、必须发挥专业人才在立法中的积极作用

充分发挥社会各界专业人才在立法中的作用，是推进科学立法、民主立法、依法立法和提高立法质量的重要举措。岳阳市人大常委会聘请的立法和备案审查咨询专家库18名专家来自全市各行各业，他们从专业的角度、技术的层面、基层群众的视角积极参与立法工作，提出科学合理建议， 为解决法规专业性、立法技术难题等发挥了重要作用。同时，市人大常委会对省市两级人大代表中的专业人才进行有效整合，组成民侨、法制、财经、环资等8个代表专业小组。法制代表专业小组是由14名具有法律专业背景的律师、执法工作者和有关人员组成，具有很强的专业性和业务水平。在以往的立法工作中，他们发挥自身的专业优势，在立法调研、草案修改等环节发挥了不可或缺的作用， 进一步增强了立法工作的专业性和权威性，成为地方立法工作的“外脑”。

六、必须发挥人民代表大会制度的制度优势

习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。在制度设计和安排上，充分贯彻和体现了实行人民当家作主、发展全过程人民民主的要求。近几年来，岳阳市人大制定了《岳阳市人大常委会地方立法工作若干规定》《岳阳市人大常委会征求市人大代表和县市区人大常委会立法意见办法》。2020年《岳阳市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》的出台，从法律上保证全体市人大代表直接参加行使地方立法权，市人大常委会、各专门委员会通过认真研究代表议案建议中涉及的立法事项，邀请代表参与立法调研、论证、评估等活动，重要法规草案及时发送给代表征求意见，使立法更接地气，更具实效，通过一件件具体、扎实的立法活动不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

七、必须不断发展和完善地方法规体系建设

在地方立法工作和法治建设中，必须牢固树立系统观念，增强前瞻性、统筹性、协调性，把全市经济社会发展和立法工作更好结合起来，用科学完备、统一权威的法律体系保证人民当家作主。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，各种利益关系错综复杂，各类矛盾风险交织叠加，各方立法需求层出不穷，但只要是在地方立法权限范围之内，对有益于岳阳城市治理、解决人民群众实际问题的法规，都要及时跟进研究，抓紧填补空白。同时，注重丰富地方立法的形式，如在制定《岳阳市危险货物道路运输站场管理规定》时，探索“小切口”方式立法，聚焦突出问题“对症下药”，需要几条就定几条，使立法更细、更准、更实。如《岳阳市政府投资建设领域反铺张浪费规定》采取“小快灵”立法模式，全文只有12条，针对政府投资建设领域中可能存在的随意决策、高估冒算、超标准设计和装饰装修、违规变更等行为进行重点规范，以小切口解决大问题。

“全过程人民民主”是社会主义民主政治的本质属性。要以创新基层立法工作，丰富和拓展全过程人民民主的岳阳实践，助力推动人大工作。

岳阳市人民代表大会制度研究会2023-05-05

全过程人民民主视角下基层立法联系点的探索与实践

——以涪陵高新区基层立法联系点为例

罗 萍

【摘要】从全过程人民民主的视角出发，结合重庆市涪陵高新区管委会作为重庆市人大常委会首批试点基层立法联系点的实践探索，对基层立法联系点目前存在的发展困境进行了深入思考，并从拓宽立法范围功能、加强队伍规范管理、提升意见建议质效、畅通意见反馈渠道、加大对外宣传力度等几个方面提出了优化路径，以期对全过程人民民主在涪陵的生动实践有所助益。

关键词：全过程人民民主；基层立法联系点；实践探索；对策建议

习近平总书记在上海虹桥区考察基层立法联系点时，提出了中国民主是“全过程人民民主”这一重要论断，并充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值。党的二十大报告用专章全面深刻阐释了全过程人民民主，并进一步明确了要“推进科学立法、民主立法、依法立法”。

一、研究背景

（一）基层立法联系点制度的历史沿革

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。基层立法联系点首次作为一个新概念被提出。基层立法联系点制度作为坚持、巩固和发展人民代表大会制度的一种立法创新在我国诞生。2015年7月，全国人大常委会法工委将上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会设为全国首批基层立法联系点试点单位。随后，部分有立法权的地方人大也先后探索建立基层立法联系点。

2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察时充分肯定了全国人大常委会法工委基层立法联系点在接地气、聚民智方面所做的有益探索。他站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，首次提出了“全过程民主”，生动诠释和肯定了基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用和意义。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调要“发展全过程人民民主”。2021年10月13日，在中央人大工作会议上，习近平总书记站在坚持中国特色社会主义政治发展道路的高度，对全过程人民民主作出深刻阐述，强调不断发展全过程人民民主，并对继续推进全过程人民民主建设作出重大部署、提出明确要求。党的十九届六中全会再次强调：“全党必须坚持全过程人民民主，保证人民当家作主。”在全过程人民民主的思想推动下，基层立法联系点制度在中国大地上“生根开花”，已然从局部地区的制度实验进入了全国大力推行的创新与深化阶段。

（二）基层立法联系点制度设立的必要性和重要性

作为全过程人民民主的一种创新形式，基层立法联系点设立的目的在于推进科学立法、民主立法，同时有效发挥基层群众在我国立法程序中的重要作用。目前，全国人大常委会法工委建立的基层立法联系点数量已达22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动设立了427个省级立法联系点和4350个设区的市级立法联系点，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的内涵，对于推动我国基层法治建设，实现全面依法治国具有重要意义。

1.有助于构建双向互动的立法模式。构建自下而上的立法模式，可以使立法更好地反映人民意愿。基层立法联系点正在成为民主民意表达的重要平台和载体，搭建起立法机关与基层群众的桥梁，使群众在立法参与的过程中增强法律法规的认同感，强化自身的“主人翁”意识，同时成为群众有序参与国家立法新的有效形式，帮助基层群众高质量地参与到基层立法工作之中。

2.有助于提高立法质量。基层立法联系点的设立，丰富了公众参与立法的形式，拓宽了立法渠道，引导群众为地方立法出谋划策。群众表达的意见能够更贴近基层真实生活，也更符合社会公众的利益，保证了地方立法能够更接地气，更符合当地实际。同时，群众提出的意见具有广泛性，可以覆盖人大立法过程有疏漏的地方，减少立法盲区，为立法机关立法方向提供指引，有利于加快地方立法，实现地方立法机制创新，推进了我国科学立法、民主立法的进程。

3.有助于畅通民意表达渠道。民意是立法工作的基石。因此在立法过程中需要最大限度地抑制立法者自身的恣意，最大限度地吸纳和表达民意。之前基层群众想要参政议政主要是通过人大代表表达，意见建议难免会有代表的主观色彩或者“二次加工”，而基层立法联系点的设立，让基层群众在家门口就可以提出立法建议，参与立法活动，最大限度地保证了民意的“原汁原味”。

（三）基层立法联系点制度的核心概念

基层立法工作联系点制度，是新形势下人大立法工作机制的一种创新，是新时代发展全过程人民民主的一项重要举措。基层立法联系点是指立法机关在基层设立的协助收集和反映立法及相关工作意见建议的单位或组织。作为“全过程人民民主”的生动实践，基层立法联系点极大地提升了立法的民主性、科学性、参与性，也体现了党的十八届四中全会提出的关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”的要求。

二、涪陵高新区基层立法联系点的发展

2020年5月，涪陵高新区基层立法联系点被重庆市人大常委会确定为全市首批基层立法联系点，也是目前全市唯一一个设在工业园区的基层立法联系点，开启了立法全过程民主在涪陵区的生动实践。

两年多来，涪陵高新区基层立法联系点按照重庆市人大常委会关于基层立法联系点“规范化建设、特色化打造、常态化管理、实效化运行”的总体要求，立足园区，面向企业，不断完善制度机制，积极整合资源力量，努力拓展服务功能，在立法意见征询、规范化建设等方面积累了一些有益经验。截止2022年7月，涪陵高新区基层立法联系点坚持以法规草案意见征询为核心，通过线上线下等多种意见征集方式，先后完成了《科技创新促进条例》《中医药条例》等21部法律法规的意见征询，累计上报市人大相关委室意见建议212条，被立法机关采纳33条（被完全采纳13条，部分采纳20条），同时引导企业对现行法律法规提出了多条意见建议，切实在接地气、察民意、聚民智中提升了群众的民主获得感。

（一）全面覆盖，优化工作格局

涪陵高新区基层立法联系点创新建立了“4+8+N”工作格局，意见征集覆盖涪陵4个工业园区、8大支柱产业，工作延伸至公检法司、相关部门单位和立法联系点所在街道社区等，为全方位、多领域开展意见征询拓宽了渠道。

（二）建章立制，确保运行规范

涪陵高新区基层立法联系点统筹全区资源，成立了联系点工作协调领导小组；建立完善了基层立法联系点工作规则、意见建议征询办法、教育培训管理办法、激励补助办法、信息采集点工作评价等8个工作制度，为多举措规范基层立法联系点运行提供了制度保障。

（三）借智借力，提高意见质效

涪陵高新区基层立法联系点组建了由65位信息采集员、117名企业服务专员以及10名咨询专家组成的3支立法征询专业队伍；2022年6月，赵万一等2名西南政法大学知名专家学者加入基层立法联系点咨询专家团队，为提高立法意见征询质效提供人才支撑。

（四）搭建平台，广纳民智民意

不断深化数字赋能，涪陵高新区基层立法联系点在全市率先设计创建了“法规草案线上意见征集信息平台”，并实现了平台一键发送、一键上报意见建议。同时，联系点建成了集意见征询、法治服务、调研座谈等多功能为一体的约300平米活动主阵地，建立了21个信息采集点，为多形式汇聚民情民意搭建了平台，延伸了“触角”。

（五）问需于企，提供优质服务

涪陵高新区基层立法联系点衔接“公检法司”等单位在园区设立服务企业示范工作站，并推行“订单式”服务，联合区级有关部门开展各类主题的法律交流服务活动，“点对点”为企业提供法律咨询，营造法治化营商环境。

三、涪陵高新区基层立法联系点发展中存在的主要问题

作为立法机制的一项创新，基层立法联系点在民主立法、民意表达方面彰显了独特优势。涪陵高新区基层立法联系点自授牌以来，虽然在规范化建设和激发企业参与地方立法方面做了大量实践探索，但因其建立与成长的时间不长，在许多地方仍有提升空间。

（一）参与阶段、范围和功能狭窄

涪陵高新区基层立法联系点运行模式，即在收到市人大常委会开展地方性法规意见征询任务后，基层立法联系点随即采取线上或线下的方式开展意见征询，并将收集到的意见建议汇总梳理后反馈给市人大常委会。从参与阶段来看，涪陵高新区基层立法联系点的主要精力集中在立法审议中的意见征询工作，较少涉及立法审议前的立法规划、立法计划制定和立法后评估阶段。从参与范围来看，涪陵高新区基层立法联系点两年多以来共参与了21部法律法规草案的意见征询工作，除《中华人民共和国反垄断法》1部法律以外，其余20部都是地方性法规，这使得意见征询工作有一定的局限性和片面性。而且由于地方性法规数量有限，2022年1-5月，涪陵高新区基层立法联系点没有开展任何1部法律法规意见征询工作，这使得基层立法联系点工作出现了空档期，影响了意见征询工作的连续性和稳定性。涪陵高新区基层立法联系点自成立之初，功能定位为三个，即立法征询“直通车”、服务企业“连心桥”、法治宣传“主阵地”，从目前联系点运行的情况来看，重点将立法征询作为联系点的主责主业，而服务企业和法治宣传功能则有所淡化和忽略。

（二）人员队伍不稳定和对外宣传不够

从涪陵高新区基层立法联系点规范化建设的历程来看，联系点从无到有，联系点队伍也是一步步壮大。最初参与涪陵高新区基层立法联系点建设的工作人员没有一个是法学专业毕业的，后来与高新区管委会合作的律师事务所以劳务派遣的方式为基层立法联系点输送了1个法学本科的毕业生为联系点工作人员。虽然现在高新区基层立法联系点通过各种方式累积了3名法学专业的毕业生专门从事立法联系点各项工作，但由于3名工作人员均系刚本科毕业的学生，几乎没有任何法律实务经验，且主要通过劳务派遣和购买服务，也没有正式编制，联系点工作存在不稳定的可能性。另外，基层立法联系点虽然成立了两年多的时间，为社会公众参与立法提供了便捷的渠道，但由于宣传力度不足，除了基层立法联系点21个信息采集点的基层群众知道了解基层立法联系点的工作外，其他基层群众对基层立法联系点的作用意义、工作内容和工作流程并不了解，无法有效参与立法活动，导致参与的广度和深度还有待提高。

（三）企业参与质效有待进一步提升

涪陵高新区基层立法联系点作为重庆市唯一一个设在工业园区的基层立法联系点，从市人大常委会布局基层立法联系点的初衷来看，收集企业的意见建议理所当然成为涪陵高新区基层立法联系点工作的重中之重。如前所述，截止2022年7月，涪陵高新区基层立法联系点已完成21部法律法规草案的意见征询，累计上报市人大相关委室意见建议212条，被立法机关采纳33条。

通过上述表格不难看出，在涪陵高新区基层立法联系点被采纳的11部法律法规草案中，咨询专家、律师，机关单位、管委会和街道等提出的意见建议较多的被采纳了，所提意见分别占被采纳的总条数33条的30.3%和48.5%，而恰恰是征询的主要对象企业的意见建议反而被采纳的少，仅为7条，占比为21.2%。同时，从被采纳的详细情况来分析，企业被采纳的7条意见建议分别来自于太极集团涪陵制药厂、榨菜集团、重庆建峰工业集团和中石化涪陵页岩气勘探开发公司这几家国有大中型企业，其中企业被完全采纳的3条意见建议中，太极集团涪陵制药厂就《重庆市水污染条例》《重庆市中医药条例》贡献了2条立法建议。以上情况说明，企业参与立法的积极性和专业性还有待进一步提高，特别是广大的中小型企业，在立法意见征询的数量和质量上还明显不足，这与涪陵高新区基层立法联系点设立的初衷有所偏离。

（四）意见反馈机制不畅

在基层立法联系点上报的意见建议里，大部分的意见建议是未被立法机关采纳的，按道理来说，应当由市人大常委会在每次被征询的法律或者地方性法规通过后，将意见建议的采纳结果反馈给基层立法联系点。但在实践过程中，除了少数被采纳的意见建议是由市人大相关专工委通过函的形式发送至基层立法联系点外，其余大部分的意见建议被采纳情况是基层立法联系点通过自己比对最终通过的法律或者地方性法规，从而理清该法律法规吸收了该基层立法联系点立法征询中提出的意见建议，并且将采纳统计的结果反馈给市人大常委会相关专工委确认，而自行统计的。从工作的内容和职责来看，市人大常委会有关专门委员会和常委会有关工作部门对于通过的法律或者地方性法规吸收了哪些基层立法联系点的哪些意见建议，他们最为了解，掌握的信息也最为清楚和详细，但实践操作却本末倒置，不仅降低了意见建议被采纳的权威性，同时增加了基层立法联系点的工作量，意见反馈迟迟不见“踪影”，有时甚至还会挫伤基层群众参与立法的积极性。

四、加强涪陵高新区基层立法联系点建设的对策建议

工业园区企业参与法律法规立法意见征询，对于相关立法质量的提高起着重要的补充、矫正和完善的作用。涪陵高新区基层立法联系点在探索规范化建设的同时，就如何加强涪陵高新区基层立法联系点建设，提出几点对策建议。

（一）拓展立法范围功能

从全过程人民民主的要求来看，基层立法联系点的设立是全过程人民民主在立法方面的生动实践。立法是各环节综合运作的重要活动，立法的全过程主要包括立法规划、立法计划、立项论证、立法起草、立法审议、立法修改、立法废止、法规清理等等程序。因此，基层立法联系点就是要保证在这些立法环节都能够充分的听取民意，不能仅局限于立法中的起草审议，而应该将工作向立法前的立项调研和立法后的评估反馈两端延伸，如立法项目征集、立法起草中的听取意见、立法审议中的意见征询、立法后的执法检查和立法后评估等阶段，实现立法前、立法中和立法后各环节的全覆盖。同时，要充分利用基层立法联系点以点带面，紧贴社情民意、熟悉法律法规的优势，把基层立法联系点的工作融入人大常委会的各项工作中，将功能拓展至支持中小企业发展、助力优化营商环境、加强普法宣传教育等领域中，特别是要将联系点工作与人大法律监督、工作监督以及代表工作等进行深度嵌入，不断在基层人大探索实践“全过程人民民主”。

（二）加强队伍规范管理

制度执行，关键在人。一支高水平稳定的专业立法工作者队伍，是基层立法联系点规范化建设、实效化运行的重要保证。立法工作任务重、时间紧、难度大、要求高，这就要求基层立法联系点和信息采集点的工作人员要有相当的法律素养和工作责任心。首先要通过正向激励、制度留人的方式，建立一支连续稳定的联系点工作队伍，同时，对基层立法联系点工作人员和信息采集员开展定期专业培训，培养其法治意识和立法工作的积极性，加深联系点工作人员和信息采集员对于立法工作的理解和运用，保障立法工作高效运转。同时，基层立法联系点也是淬炼机关干部的最佳“训练营”，让人大机关和管委会的年轻干部到联系点锻炼工作，了解社情民意，树立群众观念，让基层立法联系点成为全过程人民民主的人才实践基地。

（三）提升意见建议质效

基层立法联系点的制度优势在于弥补了以往民主立法、开门立法中的专家化倾向，能够显著缩短立法机构在立法过程中与公众沟通的制度成本，提升立法的科学性和民主性。但就涪陵高新区基层立法联系点而言，在两年多的工作实践中，立法征询仍然呈现行政化、精英化和企业参与边缘化的迹象，这与基层立法联系点的“基层属性”相悖。虽然笔者并不否认专家学者、法律专业人士、机关事业单位参与立法征询的作用和热情，但要将专业声音和企业、群众声音进行合理分工，充分发挥专业力量解读释法的优势，引导普通群众和园区企业参与关注法律法规草案与自身权益切实相关的实质性规范内容。从前面的问题分析可以看出，企业对与自身息息相关的法律法规的关注度和参与度较高，提出意见建议的采纳率和“含金量”也较高，但与自身关系不大的地方性法规，企业则普遍兴趣不足，原因可能还是对该法规制定目的和法律条款的理解不深不透，因此，建议市人大相关专工委在意见征询阶段提供立法参考材料，由基层立法联系点邀请市人大相关委室工作人员或者组织咨询专家对法律法规草案进行制定目的、重点关注条款的解读，来提高立法征询的针对性和企业群众参与的积极性，同时，丰富意见征询的方式，拓宽信息采集点范围，扩大基层群众参与的渠道，多措并举提高企业立法意见的精准度。

（四）畅通意见反馈渠道

民意被征集之后是否采纳要有反馈，这是尊重民意的重要体现。但目前由于市人大相关专工委在采纳信息的反馈制度上还稍显缺乏，因此建议市区两级人大上下联动，建立立法意见建议反馈工作机制，法规通过之后，对立法意见建议随即进行清理统计，将统计结果以函的形式在一定工作日后直接反馈到基层立法联系点，再由联系点将市人大的函件转发到各信息采集点或者个人，并附上基层立法联系点对其意见采纳的证书。对于未被采纳的相对集中的意见和建议，市人大常委会相关委室也可以对其进行分类整理，作出解释或回应，这也是对民意的充分尊重。通过打通反馈的渠道，不仅可以体现意见采纳情况的权威性，还可以保护企业、群众参与立法的积极性，可谓是一举两得。

（五）加大对外宣传力度

基层立法联系点的生动实践本身就是重要的普法活动，让人民群众感受到民主法治就在身边，成为生动展示人大制度优势的重要窗口。一方面，基层立法联系点要拓宽宣传平台，加强对外传播工作，可以与宪法广场、民法典公园等法治宣传平台有机结合，深入总结、广泛宣传涪陵高新区基层立法联系点将全过程人民民主融入科技创新、融入基层民主、融入城市发展、融入社会治理等方面的典型事例，讲好基层的民主故事、人大故事、立法故事。另一方面，仅靠基层立法联系点单枪匹马来推动立法全过程人民民主宣传力度还不够，作为人大收集民意的桥梁，基层立法联系点要紧紧依靠基层人大代表来发动群众，扩宽群众的知晓度，激发群众参与的热情，同时依靠先进的数字媒体，如将线下立法意见征集会议开成“线上云直播”等方式，来扩大联系点的社会影响力，提高信息的传达率和意见建议的反馈率。

涪陵人大2023-02-05

泰州市人大常委会立法工作纪实

地方立法再启新征程 ——泰州市人大常委会立法工作纪实

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。3月13日，十四届全国人大一次会议审议通过了关于修改立法法的决定。通过这次修改，我国立法的指导思想和原则更加完善，立法的体制机制和程序更加健全，对于加快完善中国特色社会主义法律体系，以高质量立法推动高质量发展具有极其重要的意义。

泰州市人大常委会立足新时代立法工作新形势、新理念、新要求，把护航高质量发展作为出发点，把完善工作机制作为支撑点，把立良法、促善治作为着力点，推动地方立法工作走在前、开新局。

坚持“小切口”，选准题、解好题

始终突出问题导向，紧紧围绕发展课题、民生问题、治理难题，坚持“小切口、大作为”，精准选题、精细答题。

精解发展课题。紧扣“致力民生、聚力转型”主题，紧盯优化发展环境重点课题，围绕“优化营商环境”小切口，坚持不懈、一以贯之，先后组织开展专项工作评议、专题询问、重点建议督办、微调研微询问微视察等监督活动。2022年，换届后的市六届人大常委会继续跟踪监督营商环境，组织开展相关执法检查，切实提升全社会营商环境法治意识，营造浓厚法治氛围。今年，将优化营商环境条例列入立法项目，启动地方立法，从而形成以刚性监督推动地方立法、以地方立法提升监督成果的良性互动机制。

纾解民生问题。坚持以人民为中心的立法价值取向，立群众期盼之法、立百姓关心之法。围绕“住有所居、居有其好”这一百姓关心关注的头等大事，制定房屋安全管理条例，明确安全标准，落实监管责任，确保人民群众住得安心、放心。制定住宅物业管理条例，调整利益关系，平衡利益诉求，维护社会公平，促进社会稳定。在编制2022—2026五年立法规划过程中，注重提升民生领域立法权重，将养老、社会救助、家庭教育、基层卫生、城乡供水、生活垃圾、停车场管理等一批民生小切口项目纳入规划，占比达三分之一以上。

破解治理难题。围绕泰州“水城水乡”特色，制定水环境保护条例、河长制工作条例，将农业面源、大气、土壤污染防治以及湿地保护等列入立法规划，通过系统集成立法守护好一方“碧水蓝天绿地”。围绕文明行为养成，将文明城市创建经验以及实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德准则上升为法律规范，制定文明行为条例、献血条例等，用法治力量激扬文明新风。围绕社会平安稳定，制定道路交通安全条例，在全省率先启动城市快速路管理条例立法，细化、实化上位法要求，强化、刚化部门责任；将市区烟花爆竹燃放管理条例“升级版”——泰州市烟花爆竹燃放管理条例列入立法规划调研项目。

发挥“主导性”，建机制、抓重点

积极践行全过程人民民主，不断探索完善立法工作机制，强化全流程把关，实现全过程主导。

全链条完善机制。制定《立法工作践行全过程人民民主的实施意见》，着力构建“七全一多十二项机制”框架体系，彰显地方立法工作政治性、人民性、系统性、创制性、务实性，省人大常委会领导予以批示肯定。系统筹划、有序安排、科学实施、重点推进，修订完善现行制度，谋划制定新的制度，加快形成立项、调研、起草、咨询论证、审议、实施宣传、备案审查、立法后评估等一整套工作机制，实现地方性法规全链条、全周期管理。

全过程主导立法。成立地方立法指导协调领导小组，把握条例制定方向，管住立法工作大局。建立技术指导、进程引导、质量督导“三导”工作机制，协调推动起草部门按时保质提交法规草案。组建专题调研组，坚持精细化、精准化调研，吃透实际情况，掌握主要问题，理清立法思路。高度重视常委会会议审议，提前将法规草案发给常委会组成人员，充分尊重、认真吸纳常委会组成人员审议意见，不断提高地方立法的针对性和可操作性。

全方位征求意见。坚持开门立法，改进立法方式方法，细化立法流程，最大程度吸纳民意、凝聚共识。发挥人大代表“主渠道”作用，依托人大代表履职平台，开展立法“微调研”；发挥基层立法联系点“直通车”作用，坚持民主立法下基层、征求意见到村居，广泛听取基层意见建议；发挥政协委员“同盟军”作用，建立立法协商机制，邀请政协委员讨论、论证法规内容；发挥专家学者“智囊团”作用，依托泰州市地方立法研究院和立法咨询专家委员会，听取和吸纳专业意见；发挥新媒体“大数据”作用，依托数据样本，精准把握社会心态和社情民意。建立常态化意见反馈工作机制，以电话、邮件等方式逐一反馈公众意见。

彰显“特色化”，重创制、提质效

从地方实际出发，坚持创新实践，突出地方特色，确保所立法规有效管用，落地生根。

创新创制，发挥“试验田”效用。电力保护条例针对电力保护难题进行制度创新，有效保障全市电网安全、持久、稳定运行，满足高质量发展用电需求。标准化条例是全国设区市首部标准化领域地方性法规，围绕贯彻新发展理念，推进质量强市、品质泰州建设。河长制工作条例是全省首个河长制地方性法规，推动河长制工作从“有章可循”到“有法可依”。房屋安全管理条例将基层首创的房屋安全四级管理体系予以固化，由经验做法上升为法规制度。

聚焦聚力，发挥“助推器”效用。住宅物业管理条例针对物业服务质量不高、维修资金使用困难等问题，进行立法回应，有效化解矛盾纠纷；推动政府出台意见，推进既有住宅增设电梯工作。垛田保护条例针对兴化垛田独特生态地貌，构建专项规划“一张图”、保护管理“一张网”、传承利用“一盘棋”。市区烟花爆竹燃放管理条例实施以来，全市上下联动、协同发力，相关安全生产事故基本清零，空气质量明显改观，赢得群众支持和点赞。

规范规制，发挥“防护网”效用。历史文化名城名镇保护条例设置保护名录、泰式民居修缮、传统村落保护等制度，助力传承历史文脉、彰显人文魅力。绿化条例加大对小区扒翻种植的处罚力度，强化对永久性绿地和古树名木的精细保护，为“绿满泰州”注入法治力量。电力保护条例全面禁止市域内生产、销售、燃放孔明灯，条例实施后，全市未再发生因燃放孔明灯引发的电力安全事故。

新征程上，地方立法工作责任如磐、使命在肩。泰州人大将认真贯彻实施新修改的立法法，更加重视提高立法质量这个关键，更加突出完善立法机制这个重点，更加关注基层治理立法权这个领域，谋划新思路、探索新路径、展现新作为，高质量推进泰州地方立法工作，更好发挥地方立法对提升现代化治理水平的引领推动保障作用，努力使法治成为泰州核心竞争力的重要标志。(钱刚 周峥嵘）

人民与权力杂志2023-07-17